Seis claves para entender el conflicto por la Coparticipación porteña

En su fallo de mayor impacto político desde su actual conformación, la Corte Suprema de Justicia le ordenó al Gobierno nacional, a través de una medida cautelar dictada el miércoles pasado, elevar del 1,4 al 2,95 por ciento los fondos coparticipables de la Ciudad de Buenos Aires.

Si el fallo se cumpliese tal cual fue dictado, el Ejecutivo porteño pasaría a recibir alrededor de 200 mil millones de pesos el año próximo. Para darse una idea de lo que implica esa masa de recursos, equivale a casi lo mismo que el Gobierno llevaba recaudado a julio de 2021 por el impuesto a la riqueza, aproximadamente unos 190 mil millones, salvando la inflación desde entonces.

Si se toma en cuenta lo que ya recibe la Ciudad (el 1,4 más los sueldos de la Federal traspasada), el aumento de la coparticipación tras el fallo sería de alrededor de un punto más, unos 90 mil millones de pesos extra el año que viene, monto que todavía no está claro que cobrará, y cómo.

La sentencia fue firmada por unanimidad. Horacio Rosatti, Carlos Rosenkrantz, Juan Carlos Maqueda y Ricardo Lorenzetti le dieron la razón al jefe de Gobierno porteño, Horacio Rodríguez Larreta, luego de casi dos años de tratar el expediente y de obligar a las partes de sentarse a una mesa de negociación, que resultó infructuosa. Y desestimaron la defensa de la Casa Rosada, que a su vez contaba con el apoyo de unos 19 gobernadores del interior del país, en su mayoría de provincias peronistas.  

La primera reacción del Gobierno, el jueves pasado, fue advertir que desconocería el fallo, al que catalogó de “imposible cumplimiento”, por lo que no pagaría un sólo centavo. La oposición salió a denunciar un “golpe institucional” y contragolpeó con la amenaza del juicio político al Presidente y con varias denuncias penales a distintos funcionarios. Larreta, por su parte, festejó con un anuncio proselitista: dar de baja el impuesto a los consumos con tarjeta de crédito, lo que más tarde, de todos modos, no pudo o no quiso concretar en la Legislatura porteña.  

Este lunes, finalmente, el Presidente dió marcha atrás y, si bien anunció que mantiene la recusación de los supremos, confirmó que va a pagar, aunque lo hará a través de “Bonos TX31” (ya emitidos por el Estado) a cobrar a 90 días y a la espera de un fallo definitivo. Esos mismos bonos ya fueron utilizados por el Estado nacional para pagarle a provincias como San Luis y Santa Fe, luego de un fallo similar de 2015.

La Ciudad presentó esta semana un recurso para que se le pague tal y como dice el fallo: con transferencias diarias vía Banco Nación. Pero las alternativas son pocas. Con el presupuesto para 2023 ya sancionado, el Gobierno debería poner en marcha una ingeniería financiera y burocrática inusual para echar mano de recursos. Lo que, además, le traería un conflicto político con el peronismo del interior.

1- ¿CÓMO SE LLEGÓ A ESTA SITUACIÓN?

El conflicto se inició luego de que el Congreso sancionara, a fines de 2020, la Ley 27606, que se llamó “Convenio de Transferencia Progresiva a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires de Facultades y Funciones de Seguridad en Todas las Materias No Federales Ejercidas en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires”.

Aquella ley fijó la coparticipación porteña en el 1,4 por ciento y además sumó un monto específico (atado a la inflación) que el Estado nacional, vía Ministerio de Economía, debía transferir mensualmente para garantizar las “funciones de seguridad” porteñas. Es decir, para pagar el sueldo de unos casi 20 mil exagentes de la Policía Federal traspasados desde 2016 a la administración porteña.  

La 27606 ratificó y amplió un DNU de Alberto Fernández de mediados de 2020 a través del cual operó un primer recorte a la Ciudad, que había sido en aquél entonces de un punto de coparticipación. Esos recursos fueron a parar directamente a la Provincia de Buenos Aires, a un fondo de emergencia destinado a solventar el aumento de sueldo que reclamaba la Policía Bonaerense, luego de un levantamiento con ribetes desestabilizadores, incluso con patrulleros merodeando la Quinta de Olivos.

2- ¿QUÉ ARGUMENTOS ESGRIMIÓ LA CORTE?

A- Los cortesanos se basaron en las leyes vigentes que regulan la transferencia de funciones del Estado Nacional al de la Ciudad —como la Justicia o, en este caso particular, la Policía— en el marco del proceso de autonomía porteña que se inició a partir de la reforma constitucional de 1994. En ese marco, dijeron textualmente que las decisiones que hacen al traspaso de las funciones con sus recursos “deben ser tomadas de manera conjunta por los gobiernos de ambas jurisdicciones”. Es decir, debe haber un consenso entre ambos Ejecutivos. En ese sentido, el acuerdo de mayor peso institucional vigente es el convenio de traspaso de la Federal, firmado por Larreta y Macri en 2016, que para los supremos tiene más valor que la ley que recorta los fondos. En resumen: solamente se podría efectuar un ajuste o una marcha atrás si la Ciudad da su acuerdo y renuncia a los recursos en disputa.

B- Para los supremos, además, el recorte del Gobierno Nacional de los recursos coparticipables supuso una merma en la capacidad de la Ciudad para brindar servicios. Dice que se basa en “la necesidad de atenuar, durante el curso del proceso, la alteración que causan las normas impugnadas en el normal desempeño presupuestario de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y, por consiguiente, en la calidad y cantidad de los servicios y bienes públicos que provee a su población”. Es decir, le da más recursos de manera provisoria, hasta tanto se resuelva la cuestión de fondo, para compensar la pérdida de recursos del ajuste vigente.

C- Por último, la Corte dice textualmente que el fallo no afecta al resto de las provincias, dado que la Ciudad tiene su propio régimen de coparticipación independiente, que se desprende del porcentaje nacional, y no federal (de las provincias específicamente). Dice: “Los recursos de las provincias y sus competencias propias no se ven en absoluto involucrados, pues la cuota de la Ciudad se conforma únicamente con los fondos coparticipados de la Nación”.  

3) ¿QUÉ ARGUMENTOS OMITIÓ LA CORTE?

A- No hay una sóla especificación técnica ni un sólo cálculo matemático a lo largo de las 28 páginas del fallo que expliqué por qué decidieron subir el porcentaje de la copa del 1,4 al 2,95. ¿Por qué 2,95 y no, por ejemplo, el 3,5 que reclamaba Larreta? ¿Cómo llegaron a redondear ese número específico? Nada, no hay nada. Ni una línea. No tiene sustento aparente y nadie —ni la oposición, ni la corporación judicial, ni los juristas más opositores— pudo dar una explicación al respecto. Es uno de los pretextos de mayor peso que tiene el Gobierno para desoír la sentencia.  

B- Por vagancia o arbitrariedad, como se prefiera, tampoco hay una explicación certera de por qué el recorte afectó la capacidad del Gobierno porteño para brindar servicios a su población. La Ciudad, en el marco del expediente, dió una pista, pero muy vaga. Los abogados de Larreta argumentaron textualmente, que el Ejecutivo no pudo completar “la red de subterráneos, el traslado de la cárcel de Devoto, la construcción de 52 kilómetros de túneles del Plan Hidráulico, la compra de 8.000 cámaras de seguridad, de 700 patrulleros y de 200 motos”, entre otras obras y contrataciones.

C- El punto más engorroso es que restituye de hecho a la coparticipación como el método para financiar la Policía de la Ciudad, una herencia administrativa que había creado Mauricio Macri en 2016 y que la ley vigente había logrado subsanar. Es decir, los cortesanos dicen que para financiar la función Seguridad hay que hacerlo a través de los fondos coparticipables y no de un fondo específico, tal como establecía la ley. La Corte incurre en este punto un conflicto de poderes: se arroga la capacidad de tomar decisiones que ya tomaron el Congreso y el Poder Ejecutivo, cada uno a su turno.

4) LA HISTORIA DE LA COPARTICIPACIÓN DE LA CIUDAD, EN SEIS ACTOS:

1- Una ley de 1988 establece para Buenos Aires, que entonces no era autónoma, un régimen especial de coparticipación que se desprende de lo que recauda Nación. En 1994 se reforma la Constitución y se obliga al Congreso a sancionar una nueva ley de coparticipación para todas las provincias, con el proceso de autonomía porteña en marcha. Nunca se sancionó.

2- En 2003, antes de irse del gobierno, Eduardo Duhalde fijó por decreto en 1,4 el porcentaje de coparticipación para la Ciudad, que se mantuvo estable hasta 2016.

3- En enero de ese año, a poco de asumir, Mauricio Macri firmó el decreto 194/2016 y lo elevó del 1,4 al 3,75. Ninguna línea de los considerandos lo dice, pero el aumento fue para financiar el traspaso de la Federal a la Ciudad.

4- Luego del pacto fiscal de 2018, la Ciudad retrocede y el porcentaje se reduce a 3,5. La Ciudad también se compromete a bajar impuestos a los ingresos brutos.

5- Alberto Fernández la reduce también vía decreto a mediados de 2020 del 3,5 al 2,3, y luego el Congreso la vuelve a reducir al 1,4 pero le agrega el monto mensual y de transferencia automática para el costo de la Federal traspasada. Si se suman ambos, los fondos equivalen a 2 puntos de coparticipación, aproximadamente.

6- Tras el fallo de la Corte, trepó a 2,95, es decir, subió de manera provisoria un punto entero más, hasta tanto llegue el fallo de fondo.

5) LA CUESTIÓN DE FONDO: USANDO LA CALCULADORA 

El primero de enero de 2017, Larreta y Macri presentaron públicamente la Policía de la Ciudad, que debutó en las calles con unos 26 mil agentes, gracias a la fusión de la Federal traspasada con la Metropolitana.

De acuerdo al convenio de traspaso, de 2016, la Ciudad recibió unos 20 mil agentes federales; la Metropolitana ya contaba con más de 6 mil, según información oficial del Gobierno porteño de aquél entonces.

La Ciudad argumenta que de acuerdo a las Cuentas de Inversión presentadas ante la Comisión Federal de Impuestos (CFI) entre 2016 y 2019, el gasto en Seguridad “superó al proporcional percibido por coparticipación”, como se puede ver en el siguiente gráfico:

Los fondos recibidos por coparticipación de la Ciudad de 2019 presentado ante la CFI están divididos en dos: los recursos del 1,4 histórico de Duhalde (unos 33 mil millones de pesos) más los recursos extras asignados vía DNU de Macri que completan el 3,75 total (unos 50 mil millones de pesos). Y el gasto en “Seguridad Interior” es de 52 mil millones.

De ahí que la Ciudad diga que incluso puso 2 mil millones de su bolsillo, pero hay al menos dos trampas en esa afirmación:

1- Toma la “Función Seguridad” en su conjunto y no sólo los sueldos de los agentes de la Federal, es decir, todos los gastos de la Policía de la Ciudad, incluídos los sueldos de los exmetropolitanos (ya vimos que eran seis mil, un 30 por ciento de la fuerza) y los costos de nuevas cámaras, patrulleros, etc, etc. La pregunta es si el Estado nacional debería financiar esos gastos, que son propios de la Ciudad. El Gobierno nacional dice rotundamente que no. La Corte, al parecer, dice que sí.

2- Toma únicamente el “exceso” de coparticipación entregado por Macri, por encima del 1,4 histórico. Pero si se compara con el total, son 52 mil millones contra 84 mil millones.

El Gobierno nacional, por su parte, dice directamente que la Ciudad miente respecto a cuál es el gasto real de la Federal traspasada. Es decir, que se infló deliberadamente el número para llevarse más plata.

Por ejemplo, dice que en 2016 el gasto real de la Federal era de poco más de 8 mil millones, pero la Ciudad recibió 17 mil millones. A lo que habría que restarle otros mil millones de los famosos “adicionales”, es decir de los ingresos que genera la Policía. Así que, en total, ya el primer año la Ciudad se llevó al menos unos 10 mil millones de pesos de más.

Así lo demuestra un informe elaborado durante el debate parlamentario por la exministra de Economía y por entonces Secretaria de Relación con las Provincias, Silvina Batakis, del que se extrajo el siguiente cuadro:

La cuenta final, como se puede ver, da unos 86 mil millones de pesos a fines de 2019 que según el Gobierno nacional la Ciudad debe devolverle al Estado nacional y al resto de las provincias, posición que defienden otros 19 gobernadores.

Un último detalle: la Ciudad, en varios tramos del expediente, justifica el aumento decretado por Macri en 2016 “a la luz de la deuda que el sistema de Coparticipación tenía ya en aquel momento con la Ciudad”. Es decir, reconoce que el aumento es, en parte, una forma de cobrarse supuestas viejas deudas del sistema coparticipable con el distrito. Los supremos, de alguna manera, avalaron esa posición.

6) REPERCUSIONES: ¿CÓMO SIGUE EL CONFLICTO?

La discusión pasa ahora por el método de pago: cash o los bonos de Alberto. No habrá novedades antes de febrero del año próximo, cuando los cortesanos vuelvan de la feria judicial. Resta definir, además, la “cuestión de fondo”.

Por otro lado, sigue abierto un conflicto político de proporciones desconocidas entre el Poder Judicial y el actual Gobierno, que puede hacerse extensivo a todo el peronismo. La vicepresidenta Cristina hizo referencia ayer, desde Avellaneda: “Hubo una ley del Congreso a la que la Corte hizo caso omiso”, dijo. "Esto puede parecer una discusión entre políticos. Pero ese partido judicial influye en la calidad de vida de los ciudadanos. Hay que despabilarse. Cuando te arrancan la cabeza con la factura del celular, internet, cable, es porque hubo un juez que dictó un Amparo para que no sean servicio público. Lo mismo pasó con las prepagas", cerró.

Por último, resta evaluar el impacto político dentro y fuera de la General Paz, pero está claro que el kirchnerismo utilizará el fallo para polarizar con Larreta en los términos de porteño/unitario.