Sobre la presión tributaria y la desigualdad en Argentina
Comparaciones con otros países. La planificación fiscal agresiva y el cobro de impuestos a quienes más riqueza poseen
Muchas veces se le adjudica la culpa del alto nivel de evasión de un país al alto nivel de impuestos, o más específicamente a la alta carga tributaria. Esta simplificación, de causalidades que pueden tener muchos orígenes diversos, se realiza tanto en Argentina como en el exterior.
Visto así, y dado que según el economista austríaco Friedrich Schneider, la “economía en las sombras” (también conocida como economía no observada, no registrada, clandestina, oculta, así como por otros nombres de color) en la Argentina, se ubicaba en el 28,65% en 2016, es dable entender que ello se debería a la alta carga tributaria del país. Después de todo, los medios de comunicación, y el sistema educativo, nos dicen reiterativamente que Argentina tiene una de las más altas presiones tributarias del mundo.
En 2018, la presión tributaria neta en Argentina fue del 28,9%. Tal y como fuera presentado por Magdalena Rua en un artículo reciente, dicha presión tributaria se encontraba por debajo de la de los países de la Unión Europea (excepto de Lituania) en 2017, cuando la presión tributaria neta de Argentina era del 30,1%.
Es posible afinar un poco más esta comparación, utilizando los datos de compareyourcontry.org, donde podemos constatar no solo lo citado en el párrafo anterior (que por otra parte se condice en lo que se refiere a Argentina, con lo publicado por la Subsecretaría de Ingresos Públicos del Ministerio de Economía de la Nación), sino observar, por ejemplo, que los países de América Latina tuvieron en promedio una presión tributaria bruta de 22,8% en 2017, y los países de la OCDE, del 34,2%. Cabe recordar que cuando promediamos, estamos dejando fuera los extremos, y así nos perdemos detalles como el hecho de que Barbados, Brasil y Uruguay tuvieron mayor presión tributaria que Argentina en dicho año; y que países como Cuba, Austria, Italia, Finlandia, Suecia, Bélgica, Dinamarca y Francia tuvieron una presión tributaria superior al 40% en el mismo período.
La presión tributaria en la Argentina en 2018 fue, por otra parte, inferior a la registrada en todos los años a partir de 2009 en adelante.
Cuando comparamos la presión tributaria de los impuestos sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital de diversos países, observamos que la de Argentina habría sido del 5,3% sobre el PBI, inferior no solo a la de todos los países de la Unión Europea, varios países africanos (como por ejemplo, Kenia y Botsuana), sino al promedio de los países Latinoamericanos que estuvo en el 6,1%, y en particular a la de: Trinidad y Tobago, Guyana, Cuba, Barbados, Uruguay, México, Brasil, El Salvador, Chile, Nicaragua, Colombia, Honduras y Perú.
Mientras que, cuando analizamos la presión tributaria de los impuestos al consumo de bienes y servicios, la recaudación de los mismos habría representado el 14,4% del PBI en 2018. En todos los países de la Unión Europea, con excepción de Hungría, Dinamarca y Grecia; y la mayor parte de los países de América Latina, estos impuestos tuvieron menor presión tributaria. A modo de ejemplo, cabe observar que según los datos de compareyourcontry.org, en Estados Unidos, la presión tributaria de los impuestos al consumo representa el 4,3% del PBI.
Cabe destacar que los impuestos a las ganancias y sobre la propiedad, suelen ser considerados los más redistributivos, y por ello son considerados progresivos porque permiten gravar más a los que más tienen; mientras que los impuestos sobre el consumo de bienes y servicios suelen ser considerados regresivos, porque todos y todas pagan lo mismo por ellos, independientemente de los ingresos que tengan.
Es decir, no solo no tenemos la mayor carga tributaria del mundo, sino que por otra parte, tenemos poca carga tributaria en algunos impuestos que podrían servir a la redistribución de ingresos.
Richard Murphy escribió en el año 2015 un libro titulado ‘The joy of tax’, que podríamos traducir como “La alegría de los impuestos”. En él dedica un capítulo al “Sistema tributario ideal”, donde comienza por listar lo que debería lograr un sistema tributario y que incluiría no solo la recolección del dinero que el gobierno ha gastado en la economía, para que pueda ser re-utilizado; sino también la ratificación del valor del dinero, y la redistribución de utilidades y riqueza y, el reconocimiento de la representatividad del gobierno.
¿Por qué considera Murphy que sirve para la ratificación del valor del dinero? Porque al pagar en pesos argentinos reconocemos el valor de la moneda.
A su vez, tanto Murphy como Rita de la Feria, una especialista en IVA radicada en Inglaterra, coinciden en resaltar la importancia de diseñar el sistema tributario de manera tal que sea eficiente en su objetivo recaudatorio. ¿Qué quiere decir esto? Las normas deben ser claras y aplicables, desincentivando la evasión desde el origen de su diseño.
Si el sistema tiene contradicciones internas que, por ejemplo, no permiten que los jueces tengan claridad a la hora de emitir un fallo respecto de un posible caso de evasión, entonces el sistema no ha sido diseñado de manera eficiente. Ello no solo pone en jaque al sistema recaudatorio, sino también al Estado de derecho, ya que quienes evaden podrían estar quedando fuera del control del Estado.
Hoy en día el sistema tributario tiene varias contradicciones internas. Una de ellas en lo que se refiere a la valoración de las operaciones intragrupo, ya que, de acuerdo con nuestra ley, que se basa en las recomendaciones de la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), se sugiere que las operaciones entre partes vinculadas (hacia el interior de un conjunto económico, por ejemplo) deben ser valoradas como si hubiesen sido realizadas entre partes independientes en condiciones equivalentes (‘criterio de la libre concurrencia’). Ello es inconsistente, porque no permite comprender las sinergias que ocurren hacia el interior de un conjunto económico.
Alex Cobham y Petr Jansky estimaron que la pérdida anual de ingresos fiscales por la planificación fiscal agresiva de Argentina ascendería a los 21.000 millones de dólares, siendo equivalentes al 4,4% del PIB, en 2016. Y tal y como ponen en evidencia académicos como Piketty o Zucman para el contexto internacional, dicha elusión tributaria podría encontrarse en el centro del aumento de la brecha Norte-Sur y hacia el interior de nuestro país.
Salirse del modelo de la aplicación del criterio de la libre concurrencia, o de los precios de transferencia, de la OCDE no es del todo fácil hoy, en parte por el rol que juega en las discusiones internacionales, pero también porque sus recomendaciones son utilizadas como ‘soft law’ en los tribunales argentinos, aun cuando Argentina no sea miembro de dicho organismo.
Existen sin embargo, estrategias de otros países que pueden ser replicadas, como las que simplifican la fiscalización por utilización de márgenes mínimos de utilidades por sectores económicos, implementada ya hace años por Brasil; o aquellas de China e India, tendientes a limitar las deducciones de regalías y de servicios, pero también a considerar la manera en que las condiciones en dichos países contribuyen al desarrollo de ventajas de localización que ameritarían la localización de una mayor utilidad –y por ende, de base imponible- en dichos países.
Finalmente, Murphy menciona que cuando pensamos en un sistema tributario ideal, lo primero a realizar es definir la base tributaria; lo segundo, ser capaz de localizar dicha base tributaria; ser capaz de cuantificarla de una manera no conflictiva; y cuarto, debe ser necesario definir a quien le pertenece dicha base tributaria.
Ello parece fácil, pero no lo es. La base tributaria es ocultada en jurisdicciones opacas y en activos difíciles de localizar. Por lo tanto, para alcanzar estos objetivos es necesario un registro de beneficiarios finales; un registro de propiedad y de activos, y; los correspondientes informes país por país que permitan conocer la estructura de las empresas transnacionales, donde tienen actividad económica, ventas, trabajadores, activos y dónde pagan impuestos; además de ser necesaria la obtención de información de otros países por vía del intercambio de información automático y a pedido.
En la medida que el sistema tributario nacional e internacional continua contribuyendo a la ampliación de la brecha de desigualdades por vía de la planificación fiscal agresiva, muchos de los problemas económicos actuales resultarán difíciles de ser resueltos definitivamente; no solo por las dificultades que implica el mantenimiento de déficit fiscales recurrentes; sino también por la erosión que ello implica en el Estado de derecho, al no poder hacer efectivo el cobro de impuestos a quienes más riqueza poseen.
*Licenciada en Economía, con un Posgrado en Finanzas, ex investigadora del CEFID-AR, y del CCC; con experiencia práctica, de investigación, y de asesora en el ámbito público en fiscalidad internacional y flujos financieros ilícitos.